Информационные ресурсы организаций как часть Национального архивного фонда (2008)
Неотъемлемой частью жизни современного общества являются различные виды информационных ресурсов, все чаще создаваемых в электронной форме. Само понятие «информационный ресурс» было зафиксировано в Законе Республики Беларусь «Об информатизации», принятом 6 сентября 1995 г., и затем воспроизведено в новой редакции Закона «О Национальном архивном фонде и архивах в Республике Беларусь» от 6 января 1999 г.:«информационный ресурс – организованная совокупность документированной информации, включающая базы данных и знаний, другие массивы информации в информационных системах». Под это определение подпадает любая база данных, создаваемая организацией в процессе выполнения ее функций, а также веб-сайт этой организации, геоинформационная система, кадастр или регистр, который ведется в электронной форме.
Организации, создающие информационные ресурсы для повышения эффективности своей работы, не всегда задумываются об их месте в общей массе документированной информации. Между тем на эти ресурсы распространяются общие архивные и делопроизводственные требования, выработанные для традиционных документов. Часто организации не выполняют эти требования в отношении баз данных и электронных кадастров, ссылаясь на то обстоятельство, что в них вносится информация, уже зафиксированная в обычных бумажных документах: регистрационных свидетельствах, статистических отчетах, нормативных актах и т.п. Но тут необходимо учитывать ряд важных моментов:
Во-первых, организация создает записи в базах данных в процессе выполнения своих основных функций, документируя таким образом сам факт совершения определенных действий с первичной информацией.
Во-вторых, за счет концентрации в одном ресурсе и перевода в машиночитаемый вид такая документированная информация приобретает новое качество, а ее ценность (даже в обыденном, коммерческом смысле) намного превышает ценность разрозненной массы первичных документов.
В-третьих, содержание информационных ресурсов часто является основанием для принятия должностными лицами управленческих решений. Сохранение информации, которая учитывалась в таких случаях, позволяет понять контекст процесса управления, который не всегда находит отражение в официальных документах. Это может иметь значение для тех же целей, для которых мы сохраняем обычные архивные документы – возможности восстановить ход совершившихся событий.
В-четвертых, информационный ресурс организации, как правило, сам является источником для автоматизированного создания новых официальных документов – отчетов и справок, которые могут быть как в бумажной, так и в электронной форме. Уже одно это требует, чтобы ресурсы учитывались на основании тех же требований, что и создаваемые с их помощью документы.
Требования учета и государственной регистрации конкретизированы в Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 28 августа 2000 г. №1344 «О государственной регистрации информационных ресурсов» (с изменениями от 23 января 2004 г.), в котором говорится: «Обязательной государственной регистрации подлежат информационные ресурсы, созданные за счет средств государства, а также информационные ресурсы, созданные не за счет средств государства, имеющие государственное значение и не содержащие сведений, отнесенных в установленном порядке к государственной тайне. Другие информационные ресурсы могут регистрироваться на добровольной основе». При этом пункт 22 Положения о государственном регистре информационных ресурсов, утвержденного этим постановлением, предписывает передавать копию государственного регистра в Государственную архивную службу для формирования Свода Национального архивного фонда Республики Беларусь. Таким образом, информационные ресурсы, созданные государственными организациями в процессе выполнения их функций, однозначно трактуются как часть Национального архивного фонда.
Это полностью соответствует положениям Закона «О Национальном архивном фонде…». Статья 7, перечисляя виды документов, включаемых в состав Национального архивного фонда, прямо указывает среди них базы и банки данных. Далее в той же статье говорится: «Отнесение документов к составу Национального архивного фонда Республики Беларусь производится на основании экспертизы их ценности в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях в порядке, установленном республиканским органом государственного управления по архивам и делопроизводству». Кроме того, статья 21 того же закона отмечает, что «документы Национального архивного фонда Республики Беларусь независимо от места их хранения подлежат централизованному государственному учету».
Таким образом, информационные ресурсы организации должны быть обязательно подвергнуты процедуре экспертизы ценности. Та их часть, которая по результатам такой экспертизы отнесена к составу Национального архивного фонда, подлежит затем столь же обязательному государственному учету, а порядок хранения таких ресурсов должен соответствовать требованиям Государственной архивной службы.
Первым шагом в этом направлении является включение информационных ресурсов в общую делопроизводственную классификацию на основании «Перечня типовых документов органов государственной власти и управления, организаций Республики Беларусь по оперативному и статистическому учету и отчетности, электронным информационным ресурсам…», утвержденного постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 14 декабря 2006 г. № 82. Данный перечень включает информационные ресурсы (банки данных, базы данных, Web-сайты, реестры, регистры, кадастры) и подразделяет их на две категории. Первую образуют ресурсы, включенные в перечень информационных ресурсов, имеющих государственное значение. Этот перечень утвержден постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29 мая 2001 г. №784 «О перечне информационных ресурсов, имеющих государственное значение» (в настоящее время готовится его новая редакция). Для таких ресурсов предусмотрен срок хранения – постоянно. Этот значит, что после вывода из эксплуатации содержащаяся в них информация должна быть сохранена и передана на государственное архивное хранение. Таким образом, сам факт включения ресурса в перечень можно рассматривать как результат экспертизы ценности.
Ресурсы, не включенных в перечень имеющих государственное значение, могут быть определены как основные или вспомогательные. В первом случае срок их хранения – также постоянный, во втором – до минования надобности. Критерии для различения основных и вспомогательных ресурсов в перечне не указаны. Это значит, что организация должна классифицировать их самостоятельно. Для этого необходимо провести экспертизу ценности в соответствии с Инструкцией по проведению экспертизы ценности и передачи электронных документов и информационных ресурсов на государственное хранение (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 4 апреля 2005 г. № 8/12367), руководствуясь изложенными в ней критериями.
Строго говоря, экспертизу ценности нужно было провести уже на стадии разработки или внедрения систем, с помощью которых ведутся ресурсы. Вспомним, что пункт 4.1 СТБ 1221-2000 «Документы электронные. Правила выполнения, обращения и хранения» гласит: «При проектировании или внедрении информационных систем, в среде которых происходит создание и/или обращение ЭД, должно осуществляться планирование жизненного цикла ЭД». В пункте 5.4 этого стандарта оговорено, что процедура планирования жизненного цикла должна включать и предварительную экспертизу ценности. Но в подавляющем большинстве организаций это требование игнорируется – по той причине, что содержимое информационных ресурсов не воспринимается как электронные документы в узком смысле слова, среди обязательных реквизитов которых присутствуют дата создания, подпись, печать (а в электронной форме – электронная цифровая подпись, как это предусмотрено Законом Республики Беларусь «Об электронном документе»).
Между тем в информационных ресурсах мы несомненно имеем дело с документированной информацией. В терминах и определениях Закона «Об информатизации» это понятие фактически приравнено к понятию «документ»: «документированная информация (документ) – зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать». В Законе «О национальном архивном фонде…» документ тоже трактуется шире, чем это склонны делать многие управленцы – учитывается не только его правовой статус, но и информационная ценность для общества. Это очевидно из самого определения архивного документа в Законе «О Национальном архивном фонде…»: «документ, сохраняемый или подлежащий сохранению в силу его значимости для государства и общества независимо от вида носителя информации, а равно имеющий историческую, научную, художественную, культурную ценность для собственника».
Не следует забывать и требование статьи 19 Закона «О национальном архивном фонде…»: «Для постоянно обновляемых информационных ресурсов в электронной форме (баз и банков данных), в том числе поставляемых пользователям посредством информационных сетей, регулярно создаются архивные копии на правах подлинников». Инструкция о периодичности создания архивных копий информационных ресурсов и порядке их передачи на государственное хранение (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, №8/3280, 05.04.2000) однозначно указывает, что такие архивные копии являются электронными документами: «Архивная копия информационного ресурса представляет собой электронный документ (далее – ЭД), который является точной копией информационного ресурса на фиксированный момент времени, или формируется по содержанию информационного ресурса в формате архивного хранения».
Каким же образом можно определить, что для данного информационного ресурса требуется (или не требуется) создание архивных копий? Пункт 10 упомянутой инструкции определяет это предельно четко: «Для выявления обновляемых информационных ресурсов постоянного срока хранения проводится экспертиза ценности, которая осуществляется Экспертной комиссией организации под руководством Экспертно-проверочной комиссии БелНИЦЭД». Вновь мы приходим к выводу об обязательности экспертизы ценности, причем на возможно более ранних стадиях.
Выполнение этого требования отвечает интересам самих организаций – оно позволяет избежать появления «закрытых» систем, в которых не заложена возможность экспорта данных, а возможный срок доступности этих данных ограничен сроком эксплуатации системы. Даже если впоследствии станет очевидной высокая значимость информации в таких системах, сохранить ее после устаревания программной оболочки окажется проблематичным. Именно поэтому правильная разработка должна осуществляться в такой последовательности: сначала определение сроков хранения, и лишь потом формулирование требований системе, включая форматы и механизмы экспорта данных.
Если этот момент был упущен, экспертиза ценности все равно должна быть осуществлена. Ресурсы, определенные как вспомогательные, по миновании надобности или после вывода из эксплуатации могут быть уничтожены. Но хотелось бы подчеркнуть: лишь факт состоявшейся экспертизы ценности делает такое уничтожение легитимным! Без надлежащим образом оформленного решения экспертной комиссии, с участием представителя Государственной архивной службы, стирание информации в базах данных будет самоуправством. Если же выяснится, что уничтоженная информация заслуживала более длительного хранения, это может быть расценено как административное правонарушение – «утрата или незаконное уничтожение документов постоянного или долгосрочного хранения» (Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, статья 23.12). И, хотя случаи применения этой законодательной нормы в такой трактовке пока не зафиксированы, вряд ли кому-то захочется стать «первопроходцем».
Во вторую категорию попадут информационные ресурсы, подлежащие постоянному хранению. Срок их востребованности заведомо превысит время эксплуатации того программно-аппаратного комплекса, с помощью которого они были созданы. Даже если такая возможность не была заложена в систему изначально, это можно будет учесть при ее модернизации, которая в мире быстро развивающихся информационных технологий происходит достаточно часто. Как правило, такое запоздалое решение требует дополнительных затрат, и это лишний раз доказывает, что к процедуре планирования жизненного цикла нужно относиться максимально ответственно.
В любом случае для информационных ресурсов необходимо обеспечить не только внутренний и государственный учет, но и правила эксплуатации. Приказом по организации должно быть назначено лицо, ответственное за сохранность ресурса. Необходимо также разработать и утвердить правила его ведения, включая процедуру создания резервных копий и порядок их хранения.
Организация, в которой по результатам экспертизы ценности принято решение о создании архивных копий постоянно обновляемых ресурсов, должна передавать их на государственное хранение в архив электронных документов БелНИЦЭД. Формально Закон «О национальном архивном фонде…» позволяет делать это в течение трех лет (именно такой предельный срок хранения в архиве организации установлен в статье 19 для всех видов технотронных документов, в число которых входят и электронные). Но желательно не откладывать передачу, а осуществлять ее ежегодно. В таком случае архивная копия может сыграть и роль дополнительной резервной копии, которая позволит восстановить содержание информационного ресурса в случае природной или техногенной катастрофы, других чрезвычайных ситуаций.
Организации, создающие архивные копии, включаются в список №1 организаций – источников комплектования архива БелНИЦЭД. Из числа работников архива назначается куратор, который поможет решить все практические вопросы, связанные с учетом, временным хранением и передачей архивных копий.
Если же создание архивных копий в период эксплуатации информационного ресурса признано нецелесообразным, критическим моментом станет вывод системы из эксплуатации, который наступит рано или поздно. К нему нужно подготовиться заранее, предусмотрев дальнейшую судьбу содержимого данного ресурса. Как правило, такие организации включаются в список №2 организаций – возможных источников комплектования государственного архива. БелНИЦЭД будет осуществлять мониторинг мероприятий, связанных с ведением ресурса в такой организации, чтобы быть готовым в нужный момент принять его на хранение.
Выполнение этих требований позволит гарантировать, что информационные ресурсы организаций органично вольются в общий информационный ресурс нашей страны – ее национальное богатство и достояние, а пользоваться им смогут не только ныне живущие граждане страны, но и будущие поколения.