Документационное обеспечение управления на заре нового века (2002)
Наше время, насыщенное информационными технологиями, предъявляет новые требования к документам и службам, ответственным за их создание, обращение и хранение. Компьютер позволяет не только быстро и качественно оформить документ, но и предоставляет невиданные ранее возможности по учету, контролю за исполнением документов, их передаче по каналам телекоммуникаций, оперативному хранению и поиску нужной информации. Современному руководителю не нужно ждать, пока секретарь-делопроизводитель отыщет отметку нужного документа по журналу входящей документации, затем перелистает соответствующую папку, чтобы найти сам документ. Все эти функции могут быть полностью автоматизированы, что позволяет весьма повысить скорость принятия решения и, соответственно, эффективность управления.
К сожалению, опыт истории не раз показывал, что прогресс не приводит к устранению проблем: он просто заменяет одни проблемы другими. В полной мере это относится и к новым компьютерным технологиям. С их внедрением возникают не только новые перспективы, но и новые "подводные камни", дополнительные источники потенциального риска. Например, появляются неслыханные ранее возможности для несанкционированного доступа к конфиденциальной информации, а также вероятность утраты больших массивов ценной информации из-за отказа оборудования, вирусной атаки или неквалифицированных действий пользователя. Тем не менее, прогресс остановить не в силах никто. Нам просто предстоит учиться жить в этом новом мире - использовать его возможности и избегать его опасностей.
Новые требования предъявляются сегодня в равной мере и к руководителям, и к персоналу, ответственному за подготовку и прохождение документов. На наших глазах изменилась сама терминология. Традиционное понятие "делопроизводство", вызывающее ассоциации со скрипом канцелярских перьев и штабелями бумаг в бесчисленных папках, начинает уходить в прошлое. На смену приходит несколько громоздкое, хотя и точное по сути словосочетание - "документационное обеспечение управления" (ДОУ). Его аббревиатура еще не стала столь же привычной и понятной всем, как ООН или ВУЗ, но такое время, видимо, не за горами.
Что же такое ДОУ в современном понимании? Прежде всего, это понятие охватывает не только организационно-распорядительные документы (с которыми в основном имеет дело традиционное делопроизводство), но всю документацию, которая так или иначе используется в организации - научно-техническую, проектную, конструкторскую и т.п. Распространяется оно и на принципиально новые виды документации, определяемые как "информационные ресурсы" - реестры, регистры, базы и банки данных, интернет-сайты и т.п. В современных условиях порядок обращения со всеми этими видами документации и условия доступа к ним должны быть едиными. Управленческое решение принимается не только на основании распорядительного документа, оно предполагает анализ всей возможной информации, относящейся к существу вопроса. Чем шире круг такой информации, доступный руководителю в реальном режиме времени, тем выше вероятность успешного решения проблемы.
С этим связана и вторая, главная особенность ДОУ по сравнению с делопроизводством - оно предполагает использование более эффективных технологий обработки информации. В системе ДОУ, как правило, задействованы локальные и корпоративные вычислительные сети, документы создаются, учитываются и обрабатываются с помощью компьютера. По мнению известного российского специалиста, директора ВНИИДАД М. В. Ларина, термин ДОУ характеризует "переходную стадию от традиционного делопроизводства к управлению документацией", которое он понимает как "полноценную управленческую функцию организации" [1]. Другими словами, вырисовывается перспектива слияния функций документационного обеспечения и управления как такового.
В такой ситуации очень важно различать две стороны перехода к новым технологиям ДОУ - техническую и организационную. Первая из них охватывает разработку или приобретение компьютерных программ, закупку и установку компьютеров, монтаж сетевых коммуникаций и т. п. Сегодня информационные технологии достигли такого уровня развития, при котором эта сторона дела не вызывает принципиальных проблем. Конкретное решение определяется лишь финансовыми возможностями организации. Не составляет труда найти фирму, которая предоставит необходимый инструментарий в соответствии с пожеланиями заказчика и в пределах имеющейся суммы. Именно презентации таких фирм составляли значительную часть докладов на недавней конференции "Документация в информационном обществе" (Москва, 21-22 ноября 2001 г.), равно как и на аналогичной конференции, состоявшейся в Минске годом ранее [2].
Что касается организационной стороны, то здесь все далеко не так просто. Переход на новые технологии требует надлежащей правовой и нормативной базы, продуманной системы архивного хранения, квалифицированных исполнителей и (это, пожалуй, главное) руководителей, способных охватить весь круг сопутствующих проблем. Самые совершенные технологии без этих условий не принесут ожидаемого результата.
Рассмотрим обе стороны проблемы более детально.
Существующие сейчас автоматизированные системы ДОУ можно условно разделить на три класса или уровня. Системы первого уровня (их можно определить как автоматизированные системы управления бумажным документооборотом) обращаются не с документами как таковыми, а с сопроводительной документацией, представляя собой электронный аналог журналов входящей и исходящей документации, регистрационных карточек и т. п. На сегодняшний день этот уровень автоматизации ДОУ в государственных учреждениях можно считать пройденным. Системы управления бумажным документооборотом действуют в ряде белорусских ведомств, но их ограничения уже отчетливо осознаются и ставится вопрос об их модернизации. Организации, в свое время не внедрившие у себя такие системы, в сегодняшних условиях стремятся миновать их и начинать сразу со второго уровня. На конференции в Москве они тоже практически не обсуждались, поскольку их промежуточный характер вполне очевиден.
Ключевым признаком второго уровня является наличие в системе полной электронной версии каждого документа, что позволяет вести полнотекстовый поиск по его содержанию, передавать документ по локальной вычислительной сети организации, а также обмениваться документами с внешними (вышестоящими или подведомственными) организациями посредством корпоративной сети или обычной электронной почты. Такие системы имеют богатые возможности поиска и средства разграничения доступа к информации, часто включают в себя подсистемы сканирования и распознавания текста (для создания электронных версий бумажных документов). На этом уровне появляется возможность интегрировать в систему справочные базы данных, информация которых используется в управленческой деятельности. Возможности управлять документооборотом с их помощью резко возрастают, но и стоимость их довольно высока - порядка сотен, а то и тысяч долларов на каждое рабочее место.
После вступления в силу в январе 2000 г. закона "Об электронном документе" в Республике Беларусь появилось правовое поле для перехода к системам третьего уровня. Их ключевой особенностью является наличие цифровой подписи, придающей электронным документам юридическую силу наравне с бумажными. В этом плане Беларусь значительно опередила другие страны СНГ. Спустя полгода, в июле 2000 г., в Молдове был принят закон "Об информатизации", содержащий раздел "Электронные документы". Третьим оказался Туркменистан, где закон "Об электронном документе" был принят в декабре 2000 г. В Российской Федерации аналогичные законы ("Об электронном документа" и "О цифровой подписи") находятся в стадии принятия и вступят в силу, вероятно, в начале 2002 г.
Придание электронным документам юридической силы дает возможность отказаться от бумажных "двойников" и перейти к полностью электронному документообороту, при котором распечатка если и сохраняется, то лишь в качестве бумажной копии электронного оригинала, имеющей ограниченную область применения. Из этого прямо вытекает еще одно требование: раз уж оригинальный документ существует исключительно в электронной форме, необходимо уделять равное внимание всем стадиям его жизненного цикла, включая не только создание и обращение, но и последующее архивное хранение.
Как видим, в отношении правового регулирования Беларусь опережает Россию примерно на два года. Однако это время практически не было использовано для внедрения систем ДОУ третьего уровня в организациях и ведомствах. Именно здесь отчетливо проявляется роль технического и организационного аспектов проблемы. Если в техническом плане вопросы интеграции средств цифровой подписи в системы ДОУ давно разрешены, то организационные решения явно запаздывают. До сих пор не завершена формальная процедура аккредитации при Комстандарте лаборатории, призванной осуществлять сертификацию средств ЭЦП в соответствии с законом. Не разработаны нормативные документы, регламентирующие на ведомственном уровне порядок оформления и обращения электронных документов. Полноценная система ДОУ третьего уровня должна предусматривать процедуру экспертизы ценности документов, определять сроки их хранения, а по истечении этих сроков обеспечивать их уничтожение или передачу в государственный архив вместе со всей сопроводительной документацией. Все эти вопросы в большинстве ведомств также пока не решены.
Единственной системой ДОУ, которую можно с полным основанием классифицировать как систему третьего уровня, пока остается республиканская сеть межбанковских расчетов. Она обеспечивает прохождение платежных поручений между банками в электронной форме, с поддержкой цифровой подписи. Для хранения электронных документов создан Центральный архив межбанковских расчетов - первый ведомственный электронный архив в нашей стране [3]. Сейчас Национальным банком создается аналогичный архив для собственных внутренних документов. Лидирует банковская отрасль и по разработке ведомственных нормативных актов. На сегодняшний день действуют два Руководящих документа Республики Беларусь: "Правила работы с электронными документами в Центральном архиве межбанковских расчетов" [4] и "Автоматизированная система межбанковских расчетов. Архивы электронных документов. Общие требования" [5].
Аналогичные системы находятся в стадии разработки и внедрения в ряде ведомств: Министерстве статистики и анализа, Министерстве по налогам и сборам, Фонде социальной защиты населения и др. Например, в налоговом ведомстве близка к завершению система, которая позволит юридическим и физическим лицам заполнять налоговые декларации в электронной форме, снабжать их личной цифровой подписью и отправлять по электронной почте. В распоряжении работников министерства окажется полная база данных по всем субъектам хозяйствования, которую в дальнейшем можно будет совместить с системой внутреннего документооборота.
В других органах государственного управления продолжают доминировать системы первого и второго уровня, а кое-где бумажный документооборот сохраняется в практически нетронутом виде. В России, по причине отсутствия законодательной базы, о системах третьего уровня пока вообще говорить не приходится. Зато второй уровень представлен достаточно широким набором различных вариантов.
Несмотря на богатый набор возможностей, все подобные системы имеют несколько существенных ограничений, которые и позволяют объединять их в один класс. Прежде всего, они оперируют не с электронными документами в полном смысле этого слова, а с электронными копиями бумажных документов. Параллельно в организациях все равно существуют бумажные оригиналы, юридическую силу которым придают имеющиеся на них подписи и печати. Именно эти традиционные документы подлежат обязательному архивному хранению, в то время как их электронные версии используются и сохраняются лишь из соображений практического удобства. По этой причине и программно-технические решения, используемые в таких системах, слабо ориентированы на удостоверение подлинности информации и ее долгосрочного архивного хранения.
Нередко в аннотациях систем можно встретить фразы типа "система поддерживает полный жизненный цикл документа в организации: от его первичной регистрации до списания в дело". Между тем, как известно, "списанием в дело" полный жизненный цикл отнюдь не ограничивается. Игнорируя это обстоятельство, многие системы позволяют на стадии архивного хранения сохранять доступ только к содержанию документа, но не к его контексту - сопроводительной информации, позволяющей установить обстоятельства создания документа или его поступления в систему извне, путь его прохождения по инстанциям и т. п. Строго говоря, то, что на языке разработчиков называется "электронным архивом", не является архивом с профессиональной точки зрения. Нормативные требования по организации архивного дела при его создании, как правило, не учитываются.
Как на российском, так и на белорусском рынке сейчас предлагается большой выбор программных средств для создания систем ДОУ второго уровня. Некоторые из них разработаны известными российскими или совместными фирмами относительно самостоятельно. Наиболее известны и популярны среди них системы "Дело" (разработчик - ЗАО "Электронные офисные системы", в Беларуси не применяется) и "Евфрат" (разработка фирмы "Cognitive Technologies Ltd.", на белорусском рынке ее представляет фирма "Micro Express Int'l"). В нашей стране Белорусский государственный университет информатики и радиоэлектроники (БГУИР) совместно с Центром информационных технологий - CIT разработал систему DWARF, внедренную в Министерстве иностранных дел.
Однако в процессе эксплуатации таких систем многие пользователи приходят к выводу, что их оригинальность является скорее минусом, чем плюсом: внедрив у себя продукт какой-то фирмы, организация превращается в ее заложника. Любые исправления, доработки и модернизацию такой системы никто, кроме специалистов этой фирмы, осуществить не в состоянии. В случае, если фирма по каким-то причинам прекратит существование или потеряет ведущих авторов-разработчиков, все внедренные ею системы останутся без технической поддержки, а их совершенствование и приведение в соответствие с требованиями завтрашнего дня станет невозможным.
Исходя из этих соображений, многие организации предпочитают иметь дело с системами, созданными на базе коммерческих продуктов западных фирм, которые ориентированы на широкий круг пользователей и потому вынуждены быть гораздо более открытыми. Такие продукты представляют собой настраиваемые программные комплексы - мощный инструментарий для быстрого создания конкретных приложений под запросы определенного заказчика. Для этого, разумеется, тоже требуются специальные знания, но специалистов по таким системам найти значительно проще. Как правило, услуги такого плана оказывают фирмы, именующие себя "системными интеграторами". Возможность выбирать между несколькими интеграторами (и даже, при наличии соответствующих кадров, создавать или дорабатывать приложения собственными силами) перевешивают в глазах пользователей даже такое очевидное преимущество отечественных разработок, как возможность полнотекстового поиска с учетом морфологии русского языка, которой, естественно, не обладают коммерческие продукты западного производства.
И в России, и в Беларуси явное предпочтение отдается программному комплексу "Lotus Notes / Domino" (в Беларуси основным поставщиком является белорусско-американское предприятие IBA). Любопытно, что на западном рынке этот комплекс отнюдь не доминирует. На московской конференции в докладе специалиста-эксперта Аппарата Правительства Российской Федерации В. Н. Чернова приводились данные о том, что на комплекс "Lotus Notes / Domino" приходится около 4 % продаж, тогда как аналогичному комплексу "Documentation-4" (в нашей стране малоизвестному) принадлежит 11 % западного рынка.
Программный комплекс "Lotus Notes / Domino" лег в основу создаваемой сейчас системы ДОУ для канцелярии Президента Республики Беларусь, а специалисты Министерства сельского хозяйства и продовольствия собственными силами создали на его основе систему ДОУ для своего ведомства [6]. В России на базе этого же комплекса фирмой "ИнтерТраст" разработано довольно популярное типовое приложение "Company Media", а фирмой "АйТи" - приложение "БОСС-Референт". Оба они внедрены в целом ряде организаций.
Доля перехода на третий уровень ДОУ вышеупомянутые системы необходимо оснастить сертифицированными средствами ЭЦП, а также решить комплекс проблем, связанных с архивным хранением электронных документов. В этом вопросе лидерство Беларуси еще более очевидно. В нашей стране государственная система архивного хранения для таких документов уже создана - в лице Белорусского научно-исследовательского центра электронной документации, в котором с 1999 г. введен в промышленную эксплуатацию архив электронных документов. Между тем в России работы по созданию аналогичного архива не начаты до сих пор, и в этом отношении ее отставание составляет примерно пять лет. Отсутствие такого архива после появления законодательной базы может стать основным сдерживающим фактором при переходе к системам ДОУ третьего уровня, и этот вопрос достаточно болезненно звучал на конференции в Москве.
Впрочем, нашей стране тоже предстоит преодолеть еще немало преград. Очевидно, что в идеале ведомственные системы электронного документооборота и государственная система архивного хранения должны стать компонентами единой, более общей системы ДОУ, охватывающей весь аппарат управления. Но в сегодняшних условиях представляется нереальным создание такой системы по единому плану. Слишком различаются финансовые и кадровые возможности разных ведомств, да и традиции документооборота в них бывают достаточно специфичными. В тех случаях, когда руководство "созревает" для решения о создании собственной системы ДОУ, это решение обычно принимается без учета аналогичных систем, уже существующих или внедряемых в других ведомствах.
На практике это приводит к довольно любопытным результатам. Например, в Москве системы ДОУ внедрены как на уровне мэрии, так и во всех районных префектурах. Но при этом каждая из них разрабатывалась отдельно и, как правило, другим системным интегратором. Электронная версия документа, поступающая из мэрии в префектуру, не может быть автоматически переадресована в низовые звенья этой префектуры - их автоматизированные системы несовместимы. По этой же причине разные префектуры не могут обмениваться электронными версиями документов между собой. Нечто подобное намечается и в нашей стране. Притом в случае внедрения разными ведомствами разных средств ЭЦП взаимная несовместимость может быть унаследована и даже усугублена при переходе к системам третьего уровня.
Правда, в "Программу информатизации Республики Беларусь на 2001 - 2005 годы" по инициативе архивистов включен пункт о разработке типовой системы безбумажного документооборота государственных учреждений. Но, даже если такая система будет успешно создана и окажется эффективной, вряд ли можно рассчитывать, что она сможет вытеснить уже внедренные во многих ведомствах системы ДОУ второго уровня. Для их владельцев дешевле окажется дооснастить их недостающими средствами ЭЦП, чем переходить к совершенно новой системе.
Видимо, в обозримом будущем сохранится совокупность локальных и корпоративных сетей, в каждой из которых правила обращения с электронными документами (включая и конкретную реализацию средств ЭЦП) могут существенно различаться. Но параллельно с ними вскоре должна появиться межкорпоративная сеть, по которой будет осуществляться документооборот между органами государственного управления. Принципиальное решение о ее создании в нашей стране уже принято. Более того, фактически уже создана замкнутая система телекоммуникаций, охватывающая органы государственного управления и наиболее важные государственные учреждения. Но, прежде чем в этой системе начнут циркулировать полноценные электронные документы, предстоит преодолеть ряд организационных проблем.
Нужно регламентировать формат, в котором документ будет поставляться в сеть (включая как логическую, так и физическую его структуру), а также определить порядок его передачи из одной сети в другую. В период сосуществования полуавтономных сетей разного уровня документ, видимо, будет проходить несколько последовательных стадий. Он может быть изначально создан и подписан как обычный бумажный документ. Перед рассылкой будет создаваться его равнозначная электронная версия, удостоверяемая ЭЦП. Именно она по межкорпоративной сети поступит к адресатам. Далее документ должен быть преобразован в формат, пригодный для его обращения в локальной системе той организации, которой он адресован. Если организация вообще не внедрила у себя информационные технологии ДОУ, документ придется распечатать и сверить бумажную копию с электронным оригиналом, снабдив ее соответствующим штампом "копия верна". При наличии в организации собственной автоматизированной системы ДОУ, входящий документ должен приобрести шлейф регистрационных и иных пометок (входящий номер, резолюции, визы, отметки о прохождении и исполнении и т. п.), выполненных уже в формате соответствующей системы. Естественно, эти дополнения не могут вноситься в исходный файл, иначе его целостность будет нарушена. Они должны представлять собой приложения к нему, а документ превратится в довольно сложный комплекс взаимосвязанных объектов. Именно в таком виде он должен поступить в итоге на архивное хранение.
Для ввода в действие такой системы должен быть разработан пакет нормативных документов и инструкций, детально регламентирующих тот довольно сложный процесс прохождения документа, который эскизно изложен в предыдущем абзаце. Основная роль в разработке этих документов должна принадлежать БелНИЦЭД, в контакте с канцелярией Президента Республики Беларусь и другими заинтересованными службами. Одновременно предстоит продумать и механизмы передачи документов постоянного срока хранения в архив БелНИЦЭД. Особенно важно, чтобы архив мог обеспечить проверку цифровой подписи на поступающих документах, а также ее возобновление в случаях, когда для долгосрочной сохранности документов потребуется конвертировать их в другой формат. Предполагается решить эти задачи в течение 2002 года.
- Ларин М.В. Управление документацией: теория и практика // Документацуия в информационном обществе: роль и значение документа в управленческом процессе. Материалы международной научно-практической конференции. Минск, 2001. С. 25.
- Документация в информационном обществе: роль и значение документа в управленческом процесс. Материалы международной научно-практической конференции 7-8 декабря 2000 г. Минск: БелИИДАД, 2001.
- Ксенчук М. Обеспечение хранения электронных документов по межбанковским расчетам в Национальном банке Республики Беларусь // "Архівы і справаводства". № 1, 2001 г. С. 92 - 97.
- Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. № 8/3762 (27.07.2000).
- Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. № 8/4789 (23.01.2001).
- Информация об этой разработке была представлена на прошлогодней конференции в Минске. См.: Логунков В.С. Электронный документооборот министерства // Документация в информационном обществе: роль и значение документа в управленческом процесс. С. 167 - 173. Учитывая малодоступность этого издания и широкий интерес к опыту подобного рода, журнал "Архівы і справаводства" в № 1 за 2002 г. воспроизводит эту публикацию.