Новые нормативные правовые акты в отношении электронных документов: комментарий специалиста (2019)

Новые нормативные правовые акты в отношении электронных документов:

комментарий специалиста

Одновременно с поправками в Закон Республики Беларусь «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» (далее – Закон) 18 февраля 2019 года вступили в силу два нормативных правовых акта (НПА), утвержденных постановлениями Министерства юстиции Республики Беларусь. Постановлением от 6.02.2019 №19 утверждена Инструкция о порядке работы с электронными документами в государственных органах, иных организациях (далее – Инструкция), а постановлением от 06.02.2019 №20 - Правила работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций (далее – Правила). Одновременно отменены ранее действовавшие НПА: Инструкция о порядке организации работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций от 11.05.2012 № 120 и Инструкция о порядке проведения экспертизы ценности и передачи на постоянное хранение документов в электронном виде и информационных ресурсов от 11.05.2012 № 121.

Новые Инструкция и Правила конкретизируют некоторые требования Закона и определяют порядок работы с электронными документами на всех стадиях, от подготовки проекта до уничтожения электронных дел или их передачи на постоянное хранение. При этом сфера действия Правилохватывает не только электронные документы, подписанные электронной цифровой подписью (ЭЦП), но и документы в электронном виде, подписанные иными аналогами собственноручной подписи.

Инструкция, в свою очередь, регламентирует работу только с электронными документами, и только в тех организациях, где внедрены системы электронного документооборота (СЭД) и на их основе созданы автоматизированные системы документационного обеспечения управления (АС ДОУ).

Организации, в которых полноценные АС ДОУ пока отсутствуют, тоже могут создавать или получать документы в электронном виде (например, электронные обращения граждан), но при работе с ними должны руководствоваться Инструкцией по делопроизводству в государственных органах, иных организациях от 19.01.2009 № 4. В соответствии с пунктом 236 этой инструкции, безоговорочно хранить в электронном виде можно только документы, указанные в приложении 20 и не требующие передачи в архив. Все другие виды документов можно хранить в электронной форме, только если в архиве организации есть соответствующие условия, отныне определяемые новыми Правилами. Если же такие условия отсутствуют, для архивного хранения необходимо создавать (или требовать от отправителя) идентичные по содержанию экземпляры на бумажном носителе, на которых должны быть продублированы все реквизиты, включая собственноручную подпись. Это, конечно, не всегда удобно. Поэтому оптимальным решением является внедрение СЭД и модернизация архива. Это позволит полноценно работать с электронными документами и отказаться от бумажных «двойников».

Новая Инструкция адресована организациям, в которых переход на электронный документооборот уже состоялся и организация их архивного хранения обеспечена. Для организационно-распорядительных документов Инструкция определяет порядок подготовки и согласования проекта, подписание, регистрацию и контроль исполнения электронных документов. Включение дел с электронными документами в номенклатуру и требования на последующих стадиях (формирование электронных дел, оперативное хранение электронных документов, их подготовка к передаче в архив организации и уничтожению) касаются как организационно-распорядительных, так и иных управленческих документов, относящихся к плановой, отчетно-статистической, расчетно-денежной и другим системам документации.

Что касается Правил, то их требования надлежит учитывать и при передаче на хранение документов в электронном виде, которые не являются управленческими (например, научно-технической документации), а также при сохранении информационных ресурсов (интернет-сайтов, регистров, баз данных и т.п.), которые организации создают в процессе выполнения возложенных на них функций. Это тем более важно, что прекратила действие Инструкция о порядке проведения экспертизы ценности и передачи на постоянное хранение документов в электронном виде и информационных ресурсов. Отныне нормативное определение архивной копии информационного ресурса содержится в пункте 7 Правил. Оно предполагает выгрузку информации, представляющей содержание информационного ресурса, ее преобразование при необходимости в формат, предназначенный для архивного хранения (т.е. в программно-независимый формат, для воспроизведения которого годятся общедоступные средства), и оформления в качестве электронного документа. Это значит, что извлеченная из базы данных или сайта информация должна быть снабжена реквизитами, состав которых приведен в пунктах 18–22 Правил, и подписана ЭЦП лица, создавшего архивную копию. Дальнейшая работа по подготовке и передаче в архив (включение в электронное дело, фиксация контрольной характеристики и т.д.) осуществляется в том же порядке, что и в отношении других электронных документов. При установлении сроков хранения информационных ресурсов, отнесении к категории пополняемых или обновляемых, проведении экспертизы их ценности можно руководствоваться методическими документами, которые продолжают действовать.[1]

Судя по имеющейся практике, затруднения нередко возникают при включении в номенклатуру и формировании дела с заголовком «Документы, относящиеся к проверке ЭЦП». В пункте 12 Инструкции разъясняется, что такое дело заводится «в случае удаления из интегрированного с АС ДОУ хранилища сертифицированных средств, относящихся к проверке ЭЦП». К сожалению, такая формулировка требует дополнительных пояснений.

Чтобы осуществить выработку и проверку ЭЦП, система должна содержать сертификаты открытых ключей, а теперь еще и атрибутные сертификаты, всех должностных лиц, имеющих право подписи. При каждом подписании или проверке ЭЦП происходит обращение к соответствующим сертификатам, проверка сроков их действия (в пункте 39 Инструкции особо оговаривается, что они должны быть действительны на момент подписания), а также обращение к списку отозванных сертификатов – чтобы удостовериться, что сертификат не был отозван досрочно.

В состав сертифицированных средств ЭЦП входит программный модуль «Персональный менеджер сертификатов», который позволяет загружать вновь полученные сертификаты и списки отозванных сертификатов в информационную систему и помещать их в особое хранилище, где их могут найти программы, осуществляющие подписание и проверку подписи. Сертификаты, срок действия которых прекращен, с помощью этого же модуля могут быть удалены из хранилища. При этом никакой информации о том, что эти сертификаты когда-то действовали, в системе не остается, хотя в ней могут сохраняться подписанные в течение сроков их действия документы. Поэтому важно не просто удалить «устаревшие» сертификаты и списки отозванных сертификатов, а переместить их в электронное дело, в котором они остаются до минования надобности – пока в системе находится хотя бы одна связанная с ними ЭЦП. Именно это подразумевается пунктом 12 Инструкции.

Изложенные в Инструкции требования по подготовке электронных дел к передаче в архив организации тесно смыкаются с требованиями Правил, определяющими порядок их передачи и приема в архив. Поэтому некоторые позиции в обоих НПА совпадают. В Инструкции они адресованы работникам структурных подразделений, осуществляющих подготовку электронных дел к передаче, а в Правилах – работникам архива организации, осуществляющим прием. Вся дальнейшая работа с электронными документами в архиве регламентируется Правилами.

Каждая организация должна отразить требования, касающиеся работы с электронными документами, в локальном правовом акте. Это может быть оговорено в ееинструкции по делопроизводству, а при желании организация может разработать отдельнуюинструкцию по работе с электронными документами или утвердить регламент электронного документооборота. В таком локальном правовом акте следует оговорить вопросы, которые законодательство оставляет на усмотрение организации: в частности, порядок применения личного ключа ЭЦП, владельцем которого является организация, в качестве аналога оттиска печати или вместо атрибутного сертификата (в соответствии со статьей 23 Закона). Если же в организации применяются атрибутные сертификаты, то порядок их получения и отзыва, а также круг ответственных за это должностных лиц, также оговариваются локальным правовым актом.

Если организация является источником комплектования государственного архива, она должна согласовать доработанный или вновь созданный локальный правовой акт с ним или со структурным подразделением по архивам и делопроизводству областного исполнительного комитета. Они, в свою очередь, по уже отработанной схеме обеспечат согласование с Белорусским научно-исследовательским центром электронной документации (БелНИЦЭД), как это предусмотрено пунктом 4 Инструкции. Специалисты БелНИЦЭД готовы оказать всем (не только источникам комплектования государственных архивов) необходимую методическую помощь в разработке локальных правовых актов на договорной основе.

Помимо инструкции по делопроизводству, каждая организация должна иметь и локальный правовой акт, регламентирующий вопросы защиты информации. Они изложены в главе 4 Инструкции, а также в НПА, относящихся к области защиты информации и информационной безопасности, которую курирует Оперативно-аналитический центр при Президенте Республики Беларусь (ОАЦ). Здесь в первую очередь важно определить ответственность за меры по защите информации, которые в процессе эксплуатации информационных систем обеспечивает технический специалист (например, системный администратор) или внешняя организация на условиях аутсорсинга.

Наконец, требования Правил по организации хранения документов в электронном виде также должны быть отражены и конкретизированы в локальных правовых актах: в утверждаемых руководителем положении об архиве организации, должностных инструкциях его работников, регламенте работы архива и т.п.

Естественно, изложенные в локальных правовых актах требования должны обеспечиваться применяемыми в организации программными средствами. Внедренная СЭД должна иметь встроенные в нее сертифицированные средства ЭЦП и обеспечивать взаимодействие со средствами отправки и получения электронных документов. Средства ЭЦП должны быть интегрированы и в информационную систему архива.

Для взаимодействия с другими корреспондентами Инструкция в пункте 15 предусматривает два варианта: электронную почту или информационные системы ведомственного (корпоративного) и межведомственного электронного документооборота. И в том, и в другом случае должна обеспечиваться доставка не только файла, содержащего общую часть электронного документа, но и особенной части, включающей ЭЦП и обязательные реквизиты регистрационно-контрольной карточки (РКК). Пояснения по вопросам формирования и передачи обязательных реквизитов РКК приведены в приложении 2 к Инструкции. Они относятся к документам, пересылаемым из одной организации в другую. Состав реквизитов для внутренних документов каждая организация определяет самостоятельно. При этом нужно учитывать, чтобы в информационной системе фиксировалась вся информация, необходимая для заполнения метаданных на уровне электронных дел и электронных документов в соответствии с пунктами 17 – 22 Правил.

При регистрации входящего электронного документа работник организации должен проверить действительность ЭЦП, в том числе убедиться, что в сертификате открытого ключа значится именно то лицо, должность и фамилия которого указаны в общей части документа. Если сертификат недействителен или фактически был применен ключ другого лица, организация отправляет уведомление об отказе в регистрации (пункт 45 Инструкции). На практике не должно возникнуть проблем с проверкой ЭЦП на документах, доставленных по Системе межведомственного электронного документооборота (СМДО) или корпоративным системам («Банк – Клиент» и т.п.). Необходимые средства в них интегрированы. Но если документ доставлен по электронной почте, возможность его захвата в делопроизводственную систему и проверки ЭЦП должна быть реализована средствами СЭД. Скорее всего, какие-то действия работнику придется совершать при этом в ручном режиме. С этой точки зрения использование СМДО предпочтительнее, хотя и сопряжено с затратами на подключение и абонентскую плату.

Важно отметить, что при пересылке в другую организацию (в порядке поручения) входящего электронного документа он согласно пункту 50 Инструкции оформляется как приложение к сопроводительному документу. При этом должны быть доставлены и ЭЦП, и реквизиты РКК обоих документов – и сопроводительного, и пересылаемого. На сегодняшний день не все программные средства, предлагаемые разработчиками СЭД, отвечают этому требованию. А значит, они должны быть приведены в соответствие.

Еще ряд требований вводится в законодательство впервые. Прежде всего это касается формирования электронных дел и их подготовки к передаче в архив. На этапах обращения и оперативного хранения электронные дела представляют собой логическую совокупность исполненных электронных документов и их РКК, которые могут храниться раздельно. При подготовке электронных дел к передаче в архив организации обеспечивается их включение в информационный пакет определенного формата. Его состав зависит от того, как реализована информационная система архива, обеспечивающая прим и хранение электронных документов. Если для этого используется услуга АИС «Ведомственный архив», предоставляемая Национальным центром электронных услуг (НЦЭУ),[2] то СЭД организации должна сформировать пакет в формате, определенном НЦЭУ. Если организация самостоятельно заказывает информационную систему для своего архива, то формат информационного взаимодействия определяется разработчиком этой системы.

В любом случае в состав информационного пакета включаются файлы с ЭЦП, обязательными реквизитами РКК, резолюциями и, при необходимости, листы согласования или ознакомления, и формируются метаданные, необходимые для хранения и поиска в архиве (пункт 85 Инструкции).

Для каждого электронного дела при подготовке к передаче в архив формируется внутренняя опись (пункт 87 Инструкции и пункт 14 Правил), в которой обязательно указываются контрольные характеристики (хэш-значения) включенных в дело документов. Это необходимо, чтобы в дальнейшем, уже в архиве, иметь возможность проверить целостность документов. Поскольку сфера действий Правил охватывает все документы в электронном виде, внутренняя опись составляется и для электронных дел, в которых включенные документы подписаны иными аналогами собственноручной подписи. Следовательно, без сертифицированных средств ЭЦП в организации, где такие документы подлежат хранению в архиве, не обойтись.

Из новых требований по подготовке электронных дел к передаче в архив вытекает доработка программных средств большинства организаций, поскольку сейчас функциональность применяемых ими СЭД завершается, как правило, процедурой направления исполненного документа в дело. Традиционно разработчики СЭД рассматривали подготовку дела к передаче в архив как архивную, а не делопроизводственную функцию. Но контрольные характеристики должны быть зафиксированы в тот момент, когда документы еще хранятся в СЭД. Работник структурного подразделения, ответственный за хранение документов, должен своей ЭЦП на внутренней описи подтвердить достоверность контрольных характеристик. Для этого в его распоряжении имеются средства, предусмотренные пунктом 22 Инструкции: автоматически зафиксированная в журнале событий информация о всех действиях, совершавшихся с документами. Архивная информационная система, в которую должны быть переданы документы, доступа к этой информации иметь уже не будет. Архивист, как и все последующие пользователи, будет полагаться на ЭЦП работника, подписавшего внутреннюю опись.

Данный вопрос чрезвычайно важен для сохранения доказательной силы электронных документов в процессе длительного хранения.[3]  Срок действия ключей ЭЦП ограничен расчетной стойкостью против взлома, и после истечения этого срока, а тем более в случае досрочного отзыва скомпрометированного ключа, никто не сможет поручиться, что хранившийся в неконтролируемых условиях электронный документ не был подделан взломщиком или похитителем ключа. Поэтому многие требования Инструкции и Правил направлены на то, чтобы сделать процесс хранения полностью контролируемым. Передача информации из одной защищенной системы в другую (в данном случае из СЭД в архивную систему) является одним из уязвимых мест, поскольку в этот момент возможна фальсификация.

Внесение в Закон понятия «штамп времени» решает эту проблему лишь частично, поскольку данный реквизит не является обязательным.  Не случайно статья 21 Закона в новой редакции содержит оговорку, что при отсутствии штампа времени подтверждение подлинности электронного документа после прекращения действия сертификата открытого ключа осуществляется в порядке, установленном законодательством. Законодательная норма, устанавливающая этот порядок, содержится в пункте 27 Правил: при передаче в архив подлинность и целостность включенных в электронное дело электронных документов подтверждается путем проверки их контрольных характеристик, указанных во внутренней описи. Их фиксация в момент, когда исполненные документы не покинули защищенную СЭД, позволяет обнаружить любую попытку последующей подмены.

В пункте 86 Инструкции и пункте 15 Правил содержится еще одно требование, повышающее надежность хранения электронных документов. Оно предусматривает оформление электронного дела в процессе подготовки к передаче в архив (т.е. еще в рамках СЭД) таким образом, что контрольная характеристика каждого предыдущего документа включается в метаданные последующего. На языке специалистов по информационным технологиям это определяется как однонаправленный связный список. Его можно рассматривать как аналог прошивки бумажного дела с фиксацией концов прошивочной нити оттиском печати. В данном случае аналогом печати служит ЭЦП на внутренней описи. Успешная ее проверка согласно пункту 27 Правил служит доказательством подлинности и целостности всех документов, включенных в сформированное таким образом электронное дело.

Приходится констатировать, что в Инструкции и Правилах эта норма изложена по-разному. Согласно пункту 86 Инструкции оформление электронного дела в виде однонаправленного связного списка может применяться в случаях, установленных локальным правовым актом организации, т.е. не является обязательным. Именно такой вариант изначально предлагался разработчиками обоих НПА. Но из окончательной формулировки пункта 15 Правил следует, что любое электронное дело при подготовке к передаче в архив оформляется таким образом, и это должно закрепляться в локальном правовом акте. В данном случае редактирование на этапе подготовки постановления Минюста ужесточило норму. К сожалению, при этом возникло разночтение двух нормативных актов. Но даже в более жестком варианте требование вполне реализуемо для разработчиков СЭД.

В доработанных СЭД все функции, связанные с формированием электронного дела и включением в него внутренней описи, будут совершаться по инициативе человека, но без его прямого участия. Проще говоря, достаточно будет запустить команду «Подготовить дело к передаче в архив». Но «кнопку» для этого разработчикам еще предстоит создать. Для этого в утвержденный 17 октября 2018 г. первым заместителем Премьер-министра Республики Беларусь А. Г. Турчиным План мероприятий по обеспечению архивного хранения электронных документов включен пункт, предусматривающий приведение ведомственных СЭД в соответствие с требованиями нормативных правовых актов в части формирования электронных дел и передачи их из оперативного хранения в информационную систему архивного хранения. Это мероприятие должно быть завершено к октябрю 2020 года. По информации разработчиков СЭД, они готовы к этому и ждали лишь вступления в силу новых Правил.

К этому же сроку государственные органы и подчиненные им организации должны обеспечить создание (приобретение) или доработку информационных систем архивного хранения электронных документов и обеспечение соответствия этих информационных систем требованиям нормативных правовых актов в сфере архивного дела. Одним из способов реализации данного требования может стать использование услуги АИС «Ведомственный архив».

План предусматривает также проведение всеми органами государственного управления и подчиненными им организациями анализа локальных правовых актов и, при необходимости, внесение изменений и дополнений в них, а также разработку недостающих. Эта работа должна быть проведена в шестимесячный срок после вступления в силу поправок в Закон, т.е. к 18 мая 2019 г. К концу первого полугодия Министерство юстиции запросит от государственных органов информацию о выполнении этого пункта, а обобщенные результаты представит в Совет Министров. Так что работа предстоит напряженная. Но в случае ее успешного завершения можно рассчитывать, что в стране будет сделан решительный шаг в направлении электронного документооборота.

Вячеслав Носевич,

директор БелНИЦЭД,

кандидат исторических наук.