Электронный документооборот: в процессе преодоления проблем и поиска решений (2007)

23 мая  2007 года в Минске состоялась Международная выставка-конференция  «Электронный документооборот: проблемы и пути их решения». Организаторами выступили Научно-технологическая ассоциация «Инфопарк» совместно с Национальным банком Республики Беларусь и Ассоциацией белорусских банков. Мероприятие было адресовано прежде всего руководителям банковских и финансовых учреждений и их подразделений, определяющим стратегию использования информационных технологий для повышения эффективности банковской деятельности, а также специалистам в области разработки и применения банковских информационных технологий, представители заинтересованных государственных органов и учреждений.

Изначально целью мероприятия предполагался анализ проблем внедрения электронного документооборота в  кредитно-финансовой сфере и поиск путей их решения. Но круг обсуждаемых вопросов вышел далеко за рамки кредитно-финансовой сферы. Это вполне естественно, так как в последние годы для большинства специалистов стало очевидно: внедрение электронного документооборота требует комплексных, системных решений в масштабе всей страны. Даже такая специфическая отрасль, как банковская, не может достичь максимальной эффективности без взаимодействия с информационными системами других отраслей и высших органов государственного управления. Поэтому основное внимание участников пленарного заседания было сосредоточено на проблемах перехода к электронному документообороту в общегосударственном масштабе. Во вступительном слове председатель Совета Научно-технологической ассоциации «Инфопарк» А.Н.Курбацкий отметил, что эта проблема обсуждается уже лет 15, за это время были успешно решены более сложные задачи. Между тем полноценного электронного документооборота в нашей стране пока нет.

В докладе первого заместителя начальника Государственного центра безопасности информации при Президенте Республики Беларусь (ГЦБИ) С.В.Маслова и начальника отдела этой же организации Н.Д.Микулича речь шла о перспективах создания в нашей стране инфраструктуры открытых ключей. Такая организационно-технологическая структура предусматривалась «Типовыми проектными решениями автоматизированной системы документооборота для государственных органов», разработанными под руководством БелНИЦЭД в рамках программы «Электронная Беларусь» в 2004 г. Уже на той стадии специалисты ГЦБИ, которые принимали участие в разработке документа, сформулировали и обосновали необходимость создания службы, управляющей созданием ключей электронной цифровой подписи, их заменой и отзывом, осуществляющей выдачу их сертификатов, ведение списка отозванных сертификатов и ряд других функций, без которых невозможно создание юридически значимых электронных документов. В последнее время дело, похоже, начинает сдвигаться с мертвой точки. В течение ближайших месяцев должна быть согласована и утверждена «Концепция инфраструктуры открытых ключей», уже практически завершенная ГЦБИ. Она предусматривает построение иерархически организованной системы удостоверяющих центров (УЦ). Ключевая роль при таком подходе должна принадлежать республиканскому (корневому) удостоверяющему центру. Работы по его созданию уже ведутся, к концу года ожидается его ввод в опытную эксплуатацию. Проект концепции предусматривает также создание целого ряда документов, регламентирующих деятельность республиканского УЦ, порядок аккредитации УЦ нижележащих иерархических уровней, порядок сертификации и проверки открытых ключей и другие вопросы. Необходим единый стандарт на структуру электронной цифровой подписи (ЭЦП), который позволит решить существующую проблему взаимной несовместимости ЭЦП, выработанных программными средствами разных производителей. В докладе отмечалось, что очень важно снять законодательные и подзаконные ограничения, препятствующие рассмотрению электронных документов контрольными и судебными органами. В то же время не может не беспокоить, что механизм финансирования работ по созданию инфраструктуры открытых ключей до сих пор четко не определен.

Подобные же работы ведутся параллельно в банковской сфере, о чем рассказал представитель управления безопасности и защиты информации Национального банка. Концепция инфраструктуры открытых ключей для этой отрасли была утверждена в конце прошлого года (т.е. раньше, чем общегосударственная концепция, что вряд ли можно считать нормальной ситуацией). Она также предусматривает иерархическую структуру УЦ. Централизованной выдачей открытых ключей для кредитно-финансовой сферы будет заниматься Центр эмиссии открытых ключей. Уже разработано техническое задание на его создание, а ввод центра  в опытно-промышленную эксплуатацию ожидается к концу года.

Доклад начальника группы ГЦБИ В.В.Комиссаренко был посвящен общим перспективам и проблемам создания государственной системы электронного документооборота. Было отмечено, что в ряде ведомств параллельно создаются собственные службы управления ключами ЭЦП. Это приводит к тому, что возможность проверки подлинности электронного документа существует только в рамках отдельной такой подсистемы. но не в масштабах государства. Уже сегодня возникают ситуации, когда одна организация вынуждена иметь несколько ключей ЭЦП для заверения сведений, передаваемых в электронной форме в Фонд социальной защиты населения, налоговую, таможенную службы и т.п. Еще один ключ, очевидно, потребуется для совершения операций в кредитно-финансовой сфере. При внедрении информационных технологий таким стихийным образом число необходимых ключей скоро может перерасти в серьезную проблему, ибо общее количество потенциальных участников электронного документооборота в стране (юридических и физических лиц) сейчас оценивается примерно в полмиллиона. В докладе подчеркивалась важность реализации принципа, при котором все компьютерные программы, используемые таким участником, будут использовать единые средства выработки ЭЦП (единое криптоядро). Соответственно, минимизировано должно быть и число открытых ключей.

В заключение своего доклада В.В.Комиссаренко проинформировал участников конференции о работе над концепцией новой редакции закона об электронном документе. Эта работа, по его словам, должна завершиться к осени 2007 г. В новой редакции закона предстоит отразить такие моменты, как понятие срока действия ключа ЭЦП, право отзыва скомпрометированного ключа, наличие государственной системы управления ключами. Докладчик особо подчеркнул, что в законе должна быть оговорена роль государственной архивной службы по хранению юридически значимых электронных документов.

Большой интерес вызвал доклад директора ЗАО «Центр электронного документооборота» В.Я,Полещенко, в котором она рассказала о тенденциях развития электронного документооборота в органах государственного управления. В результате опроса 29 государственных органов (25 министерств и 4 государственных комитетов) было установлено, что 22 из них имеют введенные в промышленную эксплуатацию автоматизированные системы ДОУ. Из них 7 представляют собственные разработки, 8 реализованы на базе программного продукта «Дело», 4 – на базе системы «Канцлер», по одному внедрению имеют программы «LanDocs», «DWARF» и «ORCHID». В большинстве случаев автоматизированы службы лишь самих министерств. Полный корпоративный документооборот с охватом всех территориальных структур реализуется только в Государственном таможенном комитете. В целом электронный документооборот ведомств между собой и с подведомственными организациями находится в начальной фазе. Из всех документов, зарегистрированных делопроизводственными системами в качестве входящих, 52% были получены посредством обычной почты, 23% - фельдъегерской связи, 8% – по факсу. С помощью компьютерных информационных технологий были переданы лишь 17% входящих документов, в том числе 14% - посредством системы «Атлас – Беларусь», изначально не рассчитанной на использование в качестве средства доставки несекретной документации (что говорит о вынужденно широком ее использовании не по назначению). Оставшаяся доля приходится на закрытую систему электронной почты государственных органов Mail.gov (1,5%), автоматизированную Единую систему контроля исполнения поручений Президента (1%), каналы ведомственной и общедоступной электронной почты (0,5%).

Заместитель начальника Центра информационных технологий Главного хозяйственного управления Управления делами Президента Республики Беларусь В.К. Янковский подробно остановился на возможностях одного из упомянутых в предыдущем докладе средств доставки – электронной почты государственных органов Mail.gov. Она представляет собой один из компонентов межведомственной информационно-коммуникационной системы, которая рассчитана на предоставление органам государственного управления целого спектра услуг, включая защищенный доступ в Интернет, интеграцию с Единой системой контроля исполнения поручений Президента, доступ к общегосударственным информационным ресурсам, возможность дистанционного обучения государственных служащих и их аттестации. Докладчик отметил, что почта Mail.gov используется достаточно интенсивно. Так, в одном из министерств количество пересылаемых по ней сообщений достигает 27 тысяч в неделю. Тем интереснее малый процент официальных входящих документов, поступивших таким способом в системы ДОУ. По мнению автора этих строк, этот факт свидетельствует о специфическом отношении к электронным сообщениям. Получатели либо вообще не рассматривают их как официальные документы, либо регистрируют приходящие затем по привычным каналам бумажные подтверждения. В какой-то мере это оправданно, так как взаимно совместимые средства ЭЦП в автоматизированных системах пока отсутствуют, в то время как законодательство признает юридически значимым только электронный документ, снабженный цифровой подписью. В то же время очевидно, что в практике государственного управления стихийно сложился интенсивный обмен электронными сообщениями, не имеющими статуса официальных документов и, возможно, не сопровождаемых бумажными документами. Какова роль этих сообщений в управленческом процессе – вопрос, который нуждается в серьезном исследовании.

В докладе первого заместителя управляющего Фондом социальной защиты населения И.А.Короля был представлен опыт, пожалуй,  наиболее масштабной из систем электронного документооборота, уже действующих в нашей стране. Система охватывает около 90 тысяч предприятий, передающих в Фонд социальной защиты сведения, заверенные ЭЦП. В ней реализованы собственные удостоверяющие центры, хотя общая инфраструктура открытых ключей еще не создана – ее планируется закончить в октябре. Планируется перевести в электронный вид уже имеющиеся бумажные архивы и организовать передачу электронных сообщений в полноценный электронный архив, обладающий средствами поиска информации (пока такой архив в системе отсутствует). Эта система представляет собой яркий пример ведомственного решения задачи электронного документооборота – параллельно с попытками решить ее на общегосударственном уровне. Такой подход позволяет решить насущные задачи, хотя и связан с неизбежными издержками. Рано или поздно встанет задача интеграции такой системы с общегосударственной инфраструктурой открытых ключей. При этом, как минимум, потребуется осуществить замену уже выданных ключей всех 90 тысяч участников. Но нельзя исключать, что в процессе интеграции обнажатся какие-то «подводные камни». С другой стороны, в процессе поиска таких частных решений накапливается опыт, полезный всем. В частности, несомненный интерес будут представлять такие разрабатываемые на уровне стандартов предприятия документы, как правила удостоверения формы внешнего представления электронных документов и обеспечения аутентичности цифровых копий, созданных средствами оптического распознавания бумажных документов.

Завершающий пленарный доклад представителя компании «Международный деловой альянс» М.Г.Бунаса и значительная часть секционных докладов были посвящены конкретным технологическим решениям, позволяющим построить систему корпоративного и межведомственного электронного документооборота. Подробно останавливаться на них вряд ли целесообразно. Общее впечатление от выступлений участников конференции укрепляет автора этих строк в убеждении, что главная сложность находится не в технологической, а в организационной плоскости. Это еще раз подтвердил своим докладом директор департамента информационных систем СП «Белавлекс» Е.Л.Шильдкрот. В отличие от большинства представителей компаний-производителей или поставщиков он сосредоточился не на возможностях технологических решений и программных продуктов, а на вопросе, который, по его словам, приходится разъяснять каждому потенциальному потребителю: достаточным условием юридически значимого электронного документооборота может быть только интеграция локальной или корпроративной системы ДОУ в общегосударственную систему, обеспечивающую взаимную совместимость реквизитов, средств ЭЦП и единую инфраструктуру открытых ключей. В процессе обсуждения на завершающей панельной дискуссии Н.Д.Микулич подчеркнул также, что без подобной системы не может быть полноценно реализован и принцип «одно окно».

К этому мнению специалистов-практиков вряд ли можно что-то добавить. Разве что хочется отметить, что осознание высказанных ими мыслей как можно скорее должно произойти в среде не только специалистов, а лиц, принимающих решения на государственном уровне. Недостаточное понимание этой проблемы, по мнению автора этих строк, представляет собой главную субъективную причину того, что внедрение электронного документооборота продвигается медленнее, чем можно было бы ожидать. К сожалению, и на этот раз разговор замыкался в кругу специалистов. Показательно отсутствие на конференции представителей Министерства связи и информатизации, осуществляющего в настоящее время общую координацию работ по информатизации государственного управления. Представители высших эшелонов власти, первые – вторые лица министерств, комитетов и департаментов на конференции также не присутствовали, и очень сложно сказать, в какой форме дойдет до них информация об обсуждавшихся проблемах и как она будет воспринята.